Slik forklarer Luftfartstilsynet sprekken på flydrone.no: – Det var en utviklingskontrakt som kunne endre seg

LES OGSÅ: Luftfartstilsynet avsluttet prosjekt etter avsløring: Flydrone.no kostnader tok av

24. mai svarer Luftfartstilsynet ledelse at prosjektet går som forventet. Barnesykdommer er reparert, og prosjektet har ikke lenger noen tidsrammer, og vil løpe så lenge man har behov og penger til å løse dem.

Dronemagasinet har brukt flere måneder på å hente ut dokumenter fra Luftfartstilsynet om flydrone-prosjektet. Etter å ha snakket med en rekke kilder, og lest dokumenter, var det behov for å forstå bakgrunnen for den enorme kostnadsøkningen.

Prosjektleder og digitaliseringsleder Knut Halden, Anders Liland fra kommunikasjonsavdelingen, fagdirektør Wenche Olsen og luftfartsinspektør Hans Petter Heimro stiller alle til telefonmøte.

Ville lage egen tjeneste

– Dere hadde valget mellom å lage tjenesten eller kjøpe den fra andre, hvordan foretok dere valget?

– Vi er en liten organisasjon og har ikke egne utviklere. Dette er ikke hyllevare, og vi var nødt til å leie inn et firma gjennom anbud for å lage løsningen, sier Halden.

– Hvorfor ikke bare kjøpe tjenesten?

– Det finnes ikke en egen droneoperatørregistertjeneste, sier Halden.

– Vi er avhengige av at programmet kan snakke med vår programvare, skyter Olsen inn.

– Nei, vi diskuterte ikke dette, svarer begge.

– Nei, vi diskuterte ikke det veldig mye den gang da, og mest fordi vi var opptatte av at våre mange systemer må kommunisere med hverandre, sånn at vi slipper mye manuelt arbeid, legger Olsen til.

Selv med bare høsten 2019, opplevde Halden rammene var gode til å utarbeide anbudet, og sammen med rådgivningsselskapet BDO ble man ferdig til jul. Da EASA utvidet fristen til å ha løsningen klar i andre land til nyttår 2020/2021, fulgte Luftfartstilsynet etter.

For optimistiske? Flere kilder Dronemagsinet har snakket med påpeker at både tidslinjen for prosjektet og omfanget av anskaffelsen ikke fremstod som realistiske. Foto: Anbudspapirer

– Følte vi hadde god kontroll

Flydrone.no var på plass før nyttår i desember 2020, med eksamensløsning. De fleste brukerne rauset inn ved nyttår. Knut Halden legger ikke skjul på at systemene hadde barnesykdommer, men avviser at det var store problemer.

– Jeg følte vi hadde god kontroll. Vi oppdaget en del som måtte rettes, men starten var som mange andre prosjekter. Det var noen innloggingsproblemer, som var alvorlige for brukerne, og vi brukte krefter på å løse dem, men vi løste dem underveis sammen med leverandøren. Det stemmer at leverandøren ikke hadde telefonsupport. Det var vår førstelinje som hadde, og fortsatt skal ha det. Vi løste problemene løpende, sier Halden.

LES OGSÅ: Luftfartstilsynet avsluttet prosjekt etter avsløring: Flydrone.no kostnader tok av

Dronemagasinet har informasjon om at mellom 300 og 400 ubesvarte meldinger hindret folk langt utpå våren?

– Det stemmer at vi fikk mye henvendelser, og at vi hadde restanse, og måtte vente til vi klarte å løse dem, men utover sommeren kom vi over i driftsfase, og de fleste barnesykdommene var fikset.

Kritikken haglet på Facebook og mail men mange fikk ikke tak i Luftfartstilsynet for hjelp. Det kom tydelig frem i flere innlegg på Luftfartstilsynets nettsider. Med fortsatt begrenset telefontid og support hos Luftfartstilsynet kom det flere historier på at brukere av flydrone.no opplevde ikke å få svar i det hele tatt. Faksimile: Luftfartstilsynets Facebookside januar 2021.

Per i dag er 19.982 personer registrert, samt 2.701 organisasjoner

– Flydrone.no har flytt godt fra sommeren 2021.

Halden og Olsen avviser at de måtte hente flere folk til å løse problemene.

– Vi har ikke hentet eller ansatt flere folk, det ble en prioritering internt for oss.

Endringsmeldinger

Endringsmeldingene viser en del av hva som er utviklet, som ikke lå i kontrakten:

• Integrasjon mot Idporten via OIDC i stedet for planlagt SAML. 26.160 kroner.
• Oversetting til nynorsk, 18.530 kroner.
• Integrasjon med elæringssystemet Moodle, 54.500 kroner
• Integrasjon for Empic, 76.300 kroner.
• Tillater brukere og ha flere roller, samt knytte seg opp mot flere virksomheter, 32.700 kroner.
• Økte kostnader til prosjektledelse, 109.000 kroner.
• Henting privatpersoners e-postadresse og mobilnummer ved å benytte Luftfartstilsynets integrasjon med KRR, 30.520 kroner.
• Import og eksport av spørsmål i CSV format, 43.600 kroner
• Integrasjon med EMPIC slik at brukere som registrerer seg uten et norsk fødselsnummer blir tildelt en intern id i EMPIC, 43.600 kroner.

Samlet sett utgjør endringene antatte merkostnader på 500.000 kroner, som ikke skal føre til mer samlede kostnader enn 2,8 millioner kroner, mens prosjektet i realiteten har passert 8 millioner kroner.

LES OGSÅ: Luftfartstilsynet avsluttet prosjekt etter avsløring: Flydrone.no kostnader tok av

Høyere kostander enn ventet? I april 2023 sendte Luftfartstilsynet Dronemagasinet denne oversikten over påløpte kostnader på flydrone.no prosjektet. Oversikten viser en fordeling pr kvartal, men ikke fordelt på de ulike arbeidspakkene i prosjektet. Tabell: Luftfartstilsynet, april 2023

– Netpower kommer til å ha den kontrakten noen år fremover

– Når skal Luftfartstilsynet overta prosjektet og være ferdig med Netpower?

– Det vi som eier prosjektet, svarer Olsen.

– Men skal det ikke være en overtakelse, slik at dere drifter hva dere har kjøpt?

– Anbudet gjelder utvikling, pluss vedlikehold og drift. Netpower kommer til å ha den kontrakten noen år fremover. De skal drifte og videreutvikle utvikle tingene vi vil de skal gjøre, men vi eier produktet, og styrer hva som skal gjøres. Sånn er det tenkt det skal fortsette, sier Halden.

Drifts- og vedlikeholdskontraktene er satt til seks år fra 1. januar 2021, altså ut 2026. Men det gjelder ikke utviklingskontrakten.

– Utviklingskontrakten er ikke tidsavgrenset i kontrakten. Netpower kommer til å ha den kontrakten noen år fremover, med å drifte det her, og videreutvikle på de tingene vi ønsker de skal gjøre, men det er vi som eier produktet og styrer hva som skal gjøres i den forstand, og sånn er det tenkt at det skal fortsette å være. Kontrakten går til vi sier at prosjektet er ferdig. Vi bygger på mer funksjonalitet og fortsetter, sier Halden.

– Har jeg misforstått, skal det ikke være en overtakelse til dere?

– Det er ikke sånn lenger, at man utvikler et produkt, og når det anses som ferdig, så overtar man. Nå er det mer sånn at man utvikler en minimumsfunksjonalitet. Så bygger man på og bygger på etter hvert med ting. Det er mer den konstellasjonen på ting her, at vi bygger på med ny funksjonalitet etter hvert.

Wenche Olsen legger til:

– Dette er funksjonalitet som kommer som følge endringer i regelverk. Det kommer som ønske av at man ønsker å øke brukervennlighet, og det kommer nye kategorier – det regelverket har ikke kommet ennå. Sånne ting bidrar.

LES OGSÅ: Luftfartstilsynet avsluttet prosjekt etter avsløring: Flydrone.no kostnader tok av

Slik så Luftfartstilsynet for seg at droneoperatørregister/eksamen rammen skulle se ut. Et omfattende arbeid med integrasjon mot offentlig register, betalingsløsninger, regelverk, felles utveksling av data mot Europeisk droneoperatørregister og Luftfartstilsynets eget fagsystem. Illustrasjon: Luftfartstilsynet

Kan fortsatt melde på Julenissen

Dronemagasinet har tidligere omtalt at hvem som helst kan registrere seg med hvilket navn som helst. Dette er fortsatt ikke rettet. Er du norsk, skal du gå via ID-porten. EU borgere registrerer seg i sitt eget land og kan fly i Norge fordi vi deler regelverk. Folk fra tredjeland har man stadig ikke funnet en god måte å registrere.

– Vi må finne gode løsninger fremover, slik at vi får identitetskontroll på tredjelandsborgere som registrerer seg, medgir Olsen.

Wenche E. Olsen sitter i ledelsen i Luftfartstilsynet i Bodø. Hun er direktør og øverste leder for fagavdelingen som også inkluder seksjon for ubemannet luftfart, ofte omtalt som droner. Foto: Luftfartstilsynet

– Kan jeg som nordmann late som jeg er fra et tredjeland og registrere meg som jeg vil?

– Ja. Vi har jo hatt hendelser med ulovlig droneflygning og det er klart det hadde vært ønskelig om vi hadde et bedre system, sier Olsen.

Med rundt 23.000 brukere som betaler 220 kroner i året, har Luftfartstilsynet rundt 5 millioner kroner å rutte med på flydrone.no og andre dronetjenester i året. Tjenestene skal være brukerbetalt.

– Det skal gå opp, sier Wenche Olsen.

Etter intervjuet sender Olsen over tall, som viser at brukerinntektene fra flydrone.no var 3,5 millioner i 2021, og kostnadene 3,3 millioner kroner. I 2022 var inntektene 4,7 millioner kroner, mens utgiftene var på hele 6,3 millioner kroner.

Utviklingen over registrerte brukere i flydrone.no. Iht oppgitte tall fra Luftfartstilsynet i mai 2023 viser dette utviklingen for registrerte brukere i flydrone.no. Merk at oversikten ikke viser noe sammenheng mellom antall brukere som fornyer årlig eller ikke. Tall: Luftfartstilsynet

Det store spørsmålet er likevel hvordan Luftfartstilsynet kunne lyse ut en kontrakt inntil fire, ta anbudet på 2,3 millioner, og få år etterpå skal forklare kostnader på over 8 millioner kroner.

Svaret fra Olsen og Halden er at konkurransen baserte seg på regelverket slik det var på tidspunktet for anbudet, og at de trengte en minimumsløsning på lufta 31. desember 2020.

Mener det var kjent at utgiftene ville øke

– I en konkurranse må leverandørene levere tilbud på like vilkår, men det ville være et sprik på tilbudet den gangen og det som det koster nå, sier Halden.

– Ble det gjort godt kjent blant tilbyderne?

– Ja, det vil jeg tro. Det sto veldig klart i konkurransegrunnlaget at det var ting hvor dokumentasjonen ikke var tilgjengelig enda.

– Betyr det at det var kjent at verdien kunne flerdobles?

– Det har jeg ikke noe svar på egentlig.

– Vurderte dere underveis å stoppe dette, og gå ut med nytt anbud, da dere så økningen i pris?

– Nei, vi har ikke sett grunn til å gjøre det. Når du har begynte å utvikle noe med ett selskap, er det svært vanskelig å gå ut med nytt anbud, og at andre skal ta over midt i et løp. Dette er en utviklingskontrakt. I dag er det ikke slik at man spesifiserer masse funksjonalitet på forhånd, og så utvikler ut fra det. Man ser heller på at man skal løse et behov, og veien blir litt mer til mens man går nå. Det har man sett gir bedre løsninger, sier Halden.

Fra 2,3 til 8 millioner?

Endringsmeldingene Dronemagasinet har mottatt har en samlet antatt verdi på rundt 500.000 kroner. Vi har ikke fått tall på hva de faktisk ble. Vi spør hvordan man skal forklare endringen fra kontraktsverdi på 2,3 millioner, samt endringsmeldinger på 500.000, og til forbruk på 8,2 millioner etter tre år, her mangler forklaring på nesten 5,4 millioner kroner. Hva er disse ikke-meldte utgiftene?

– I et slikt oppdrag er det en del som skal utvikles. Det er selvfølgelig også tilleggskrav som er kommet i regelverk. Det er ikke sånn at man utvikler et system og ikke har kostnader etterpå. Det kommer vedlikehold, tilpasning og feilretting. Disse er også inne dette regnestykket.

– Skulle ikke kontrakten vært lyst ut på nytt, når de reelle kostnadene er tre til fire ganger høyere enn kontraktsverdiene?

– Nei, jeg tenker ikke det. Dette er en vanlig måte å gjøre det på med utviklingskontrakter. Vi hadde ikke oversikt over alle slike ting som skulle komme. Da har du heller ikke grunnlag for å si at dette skal koste 4 eller 6 millioner kroner. Man spesifiserer det man kan, og så ligger det i sakens natur at det vil komme andre krav og funksjonaliteter etter hvert.

Fornøyd med styringen

– En kan lure på om økningene er nødvendige, eller skyldes deler av dette dårlig styring?

– Sett fra vår side er dette nødvendige kostnader, sier Halden.

– Er dere fornøyd med styringen av dette?

– Ja, det er vi jo, sier Olsen.

Dronemagasinet har ikke sett noe spor av at verdiene kunne bli mangedoblet.

– Da vi startet kjente vi ikke til alle endringer som ville komme, sier Olsen.

– Kontrakten er på 2,3 millioner kroner over fire år, Dronemagasinet finner ikke noe sted spor av anslag over hva dette kunne ende opp med?

– Da vi inngikk kontrakten visste ikke vi hvor mye det ville koste, det har kommet i etterkant. Kontrakten er prissatt på de tingene som er kjent. Både konkurransegrunnlaget og tilbudet forteller at dette ikke er hele bildet, og at det vil komme mer.

– Men med slike kraftige endringer, kan det vel tenkes at en anskaffelse til 8 millioner hadde vært interessant for flere, enn en til 2,3 millioner kroner?

– Det har jeg ingen kommentar til, sier Halden.

– Men hvis leverandøren har kunnet fakturere vesentlig mer enn tilbudet legger opp til, så kan man si man har man fått betalt mer for samme jobb. Eller man kan anse endringene som en vesentlig endring kontrakten, og dermed skulle vært kunngjort som ny kontrakt. Har dere vurdert om det ikke er en vesentlig endring som skulle vært kunngjort?

Etter planlagt kontraktssignering i månedskiftet mars/april 2020 skulle man iht tidslinjen for anskaffelsen allerede sommeren 2020 jobbe videre med “Utvikling DROPREG v2.0”. Men i ettertid viste det seg at selv ikke første registreringsløsning “Utvikling DROPREG v.1.0” var på plass før årsskiftet 2021. Illustrasjon: Konkurransegrunnlaget.

Avviser vesentlige endringer

– Det sto i anbudsgrunnlaget at det var oppgaver som ikke var prissatt enda, sier Wenche.

– Regelverket fra KOFA (Klagenemnda for offentlige anskaffelser, red. anm.) sier noe om vesentlige endringer, og spørsmålet er om dere har vurdert at dette er vesentlige endringer?

– Nei, jeg vil ikke si det er vesentlige endringer, men jeg ønsker ikke kommentere mer direkte om KOFAs regelverk, sier Halden.

– Det er ikke helt ukjent i bransjen at man legger inn en lav pris, og satser på at man får etterfakturert og slik får dekket sine reelle kostnader. Kan det ha skjedd her?

– Nei, vi er omforent med leverandør om hvordan dette har utviklet seg.

Netpower: Vanlig med kostnadsøkninger

Konsernsjef Morten André Hjelle i Netpower avviser at det er noe spesielt med kostnadsøkningene.

– I prosent er de kanskje store, men prosjektgruppene har underveis avdekket behov som Luftfartstilsynet har ønsket å dekke. Da er det ikke uvanlig at totalkostnadene blir noe helt annet. Anbudet er gitt med de kjente forutsetningene, sier Hjelle.

LES OGSÅ: Luftfartstilsynet avsluttet prosjekt etter avsløring: Flydrone.no kostnader tok av