En gjøkunge i ferd med å forlate redet?

Først noen få ord om min bakgrunn for å mene noe om droner: I perioden fra 2000 – 2005 var jeg leder for Luftfartstilsynets juridiske avdeling; – jeg har med andre ord hatt rollen som «regulatør». For det andre flyr jeg småfly, – de siste 25 år har jeg vært en del av «den bemannede del» av luftfarten. Og endelig har jeg de siste 10 årene drevet som advokat, og for en stor del har hatt luftfartsrelaterte saker. De siste par årene har jeg også hatt oppdrag med flate mot drone- og modellfly.

Ofte er det slik at advokater representerer noen andre enn seg selv. I dag representerer jeg imidlertid meg selv, – det er kun mine personlige oppfatninger som jeg her gir uttrykk for.

Endelig to ord om terminologi: Med «droner» mener jeg det  som faller inn under droneforskriften, BSL A 7-1: M.a.o. sivile, ubemannede flygende innretninger, – det være seg til næring eller hobby / rekreasjon.

Så til saken, og da begynner jeg med en selvopplevd historie:

En solblank søndag for en del år tilbake var jeg på vei i en liten Cessna 152 fra Ski like utenfor Oslo til Kristiansand / Kjevik, – med planlagt mellomlanding på Gullknapp flyplass nord for Arendal. Jeg nærmet meg Gullknapp, og gikk inn på den generelle «småflyfrekvensen» for å danne meg et bilde av  aktivitetene på Gullknapp. Men på radioen var det stille. Ingen aktivitet å spore. Jeg melder likevel «blindt» på radioen at jeg kommer inn over Gullknapp for å lande. Jeg titter ned, ser noen biler ved siden av landingsstripa, men ingen fly og fortsatt ikke en lyd på radioen. Jeg fortsetter landingsrunden, kommer inn på finalen / sluttinnlegget; – og med ett er jeg ikke lenger alene: På siden  av meg, over meg, og på kryssende kurs foran meg er det en sverm av ubemannede flygende farkoster som virrer omkring uten mål og mening. Fullt anarki i landingsrunden! Jeg gir på det minimale man har av motor i en 152, og dri… forbanna forlater jeg Gullknapp for aldri å komme tilbake!

Min holdning til ubemannede flygende farkoster etter dette, behøver jeg ikke bruke tid på å beskrive.

Denne holdningen var grunnfestet og ubevegelig inntil jeg for et par år siden ble kontaktet av to pussige fyrer som sa de kom fra noe som het UAS Norway. Siden den gang har det vel vært en viss bevegelse…

Så til foredragstittelen: Dronevirksomheten, – er den en «gjøkunge» i betydningen mistilpasset problembarn? Jeg kjenner i hvert fall én som har vært av den oppfatning, – og delte meninger er det nok fremdeles. Men denne skapningen – hva vi enn kaller den – er den i ferd med  å «forlate redet»? Mange vil vel mene at dronevirksomheten ikke bare er i ferd med å forlate redet, men for lengst har inntatt luftrommet og fått luft under vingene – eller skal vi si rotorbladene.

Så hva er det som skjer? Som et slags utgangspunkt: Det eksisterer et velfundert, omfattende, velfungerende – og fremfor alt sikkerhetsfokusert – regelverk som henvender seg til luftfartsutdannet flygende personell som ferdes i et luftrom som overvåkes og styres av luftfartsutdannet  LTT-personell.

Inn i dette systemet – inn i dette luftrommet «til oss i den bemannede luftfarten» – trenger det seg på noen nykommere, noen piloter som ikke en gang er oppe i lufta med det de flyr,  og som har en særs spinkel forståelse av hva ordentlig luftfart egentlig dreier seg om. Vi etablerte  aktører «trenger» ikke disse nykommerne som er «helt annerledes» både mht. type virksomhet og sin særdeles spinkle  luftfarts-utdanning.

Nykommerne er lite annet enn en ny og overflødig risiko for omgivelsene.

Nå er det intet nytt at det kommer noe nytt inn i luftfarten, – tvert om er det nærmest en normaltilstand at luftfartsaktørene må forholde seg til noe nytt.

Kanskje er det også misvisende å omtale ubemannede flygende innretninger som noe nytt,- menneskeskapte ubemannede flygende farkoster var i bruk før de bemannede farkostene inntok himmelrommet.

Men det nye i dagens situasjon er  at teknologi og marked har gjort det mulig å ta i bruk ikke-bemannede flygende farkoster i et helt annet og større omfang enn noen gang, de bringer med seg sine egne operative særegenheter, og i akselererende tempo tas de i bruk til stadig nye oppgaver.

Noe nytt, og noe bestående skal m.a.o. tilpasses. Hvordan foretar man en slik tilpasning?

Jo, – vi lager regler.

Litt fortegnet er det innen luftfarten tre – kall det hovedstørrelser –  som «driver» fremveksten av nye regler:

For det første har vi ulykker: Det har inntruffet en ulykke eller alvorlig hendelse, og det lages da nye regler for at det som skjedde ikke skal skje igjen. Så skjer det en annen type ulykke, – og regulatøren reagerer  med nye regler som skal hindre at denne nye typen ulykke skal skje igjen. Regulatørene er her «bakpå». De kommer etter så fort de kan, men å basere regelgivningen på hva som kommer til å skje fremover i en uforutsigbar verden er en krevende aktivitet.

Eksemplene på slike «ulykkeutløste regler» er utallige: Sammenstøt i luften («midair») har gitt støtet  (!)til nye regler om organisering av luftfartsmyndigheter og –operatører, nye krav om antikollisjonssystemer, regler om forskjellig høyde avhengig av kurs etc. etc.

For det andre har vi teknologi / marked: Oftest er det ingeniører og forretningsfolk som  pusher regulatørene, – ikke omvendt. Og det er greit nok, – forutsatt at «det nye» ikke slippes løs i friluft før det er foretatt noen regeltilpasninger.

For det tredje har  vi «regulatørambisjoner / politiske ambisjoner»: Forbruker-/ passasjerrettigheter  er  ett  eksempel. Et annet eksempel kan være EU- initiativet Singel European Sky / SESAR: Mer effektiv bruk av et stadig trangere europeisk luftrom fordrer nye løsninger over et bredt spekter, – herunder nye teknologiske verktøy som kan åpne for mer direkte ruteføringer, mindre restriktive separasjonsregler m.v., – samtidig som sikkerhetsnivået skal opprettholdes eller bli bedre. Forsåvidt et eksempel på at denne gang er det regulatørene som «pusher» på  teknologene.

Hvor hører så vår nye droneforskrift hjemme i dette bildet? Litt her og der? A 7-1 er vel stort  sett et barn av en teknologisk og markedsmessig utvikling, – som norske myndigheter har sett  komme, og ut fra dette hatt som ambisjon å regulere før det skjer noe vi ikke vil skal skje.

Så med nye regler er alt vel? Selvsagt ikke. Noe i hvert fall jurister erfarer gjennom årene er det vi kan kalle «formelle reglers begrensede evne til å påvirke menneskers adferd». – Så hva ligger i dette?

For det første: Skal formelle regler kunne bidra til den tilsiktede adferd, er det ikke nok å vedta dem. De som reguleres – du og jeg – ha kunnskap om disse reglene. Nye regler må m.a.o. kunngjøres / gjøres kjent for målgruppen.

Dernest må målgruppen – du og  jeg – sette oss inn i disse nye reglene, og gjøre oss opp en mening om hvordan reglene egentlig er å forstå. Dette er ikke nødvendigvis noen enkel oppgave, – og ulik forståelse kan fort gli ut til å gi ulik praktisering av én  og samme regel. Og dét er ikke  bra.

Men selv om vi oppfatter de nye reglene noenlunde riktig, er det  alltids noen brodne kar blant oss   som tenker «er det så farlig da? Hvis jeg bryter reglene, – hva er egentlig sannsynligheten for å bli oppdaget? Og hvis jeg blir oppdaget, – hva slags sanksjoner er det da jeg egentlig risikerer?».

Nå får vi tro at de brodne kar er i klart mindretall, – men også for dem med de beste forsetter kan det glippe: Tretthet, stress o.a. kan føre til at man trår feil og bryter regler.

Et annet forhold knyttet til «formelle reglers utilstrekkelighet», er utilsiktede negative sideeffekter av en velment regel:

Regelgiverne er opptatt av å  oppnå X. Så lager de en regel som krever eller påbyr X. Og da er jobben gjort. Av og til ér den det, – ofte  ikke: Man skal ha Y kr. mer inn i statskassen. Det vedtas en forskrift som legger avgift på aktivitet X.

Anvendt på aktivitetsnivået for X  i fjor, vil det neste år gi Y kroner  i ekstra inntekter. Dette kan gå  bra. Men det kan også skje at X-aktiviteten blir så dyr at aktiviteten synker eller forsvinner helt  – til  skade for alle: For staten som ikke får sine Y kroner, og for  de som før drev med X og som nå må finne noe annet å gjøre. Annerledes uttrykt: Vil man løse et problem med å vedta en ny regel ser man jevnlig at den nye regelen ikke bare bommer på  målsettingen – den kan også bidra til å skape nye problemer. Et litt stilisert, men ikke virkelighetsfjernt eksempel:

Et passasjerfly nødlander, passasjerene er sperret inne og de mister livet i brannen. Remedie: Ny regel som påbyr brannøks i kabinen. Utilsiktet negativ effekt: En passasjer bruker øksen til å angripe besetningen. Remedie: Ny regel om låste cockpitdører.Utilsiktet negativ effekt: Passasjerer eller kabinpersonalet klarer  ikke å komme kapteinen til hjelp når en sinnsforvirret annenpilot vil begå selvmord og ta kolleger og passasjerer med seg i døden.

En mental runde på slike mulige, utilsiktede negative sideeffekter av en påtenkt regel er et sjekkpunkt i alle seriøse regelgivningsprosedyrer. Og noe fanges jo også opp gjennom konstruktiv dialog mellom de som regulerer og de som reguleres, og gjennom  ordinære høringsrunder.

Et siste moment i denne regelsammenheng: I den gode hensikt å fremme alt det man vil fremme og ikke la det være rom for noen tvil om hva regelgiverne mener, ser man at kanskje særlig de EU/EASA-relaterte regelverkene svulmer i volum. De har dertil en oppbygning og struktur som ofte er særs krevende å forholde seg til, og enkeltbestemmelser så nitid og detaljert utformet at   det blir unødig tungt å tilegne seg den rent språklige forståelsen (for ikke å snakke om den rettslige forståelsen som ligger «gjemt» bak ordbruken). Deler av luftfartsregelverket fremtrer slik sett som en intern tumleplass for advokater, regelutklekkere og andre innvidde myndighetspersoner som boltrer seg med stammespråket  sitt,- mens målgruppen blir stående mer eller mindre måpende  utenfor. EASAs droneregelverk er forespeilet å foreligge i 2020, og implementeres vel da her i landet rundt 2021/2022. Jeg spår – og   håper jeg tar feil – at i 2023 kommer det norske dronefolket til å lengte tilbake til de gode gamle dager med BSL A 7-1. Men i dette kan det jo ligge en utfordring til norske myndigheter om å gi sitt besyv med i den prosessen EASA nå er i gang med for å utvikle et felleseuropeisk regelverk for droner.

Så etter dette lille sidespranget, – hva blir konklusjonen vår når det gjelder regler? Jo, regler må vi ha. Men de er ofte ikke nok for å sikre den totaleffekten vi er ute  etter.

Så hva må til?

«Kultur – er her et relevant, men mangslungent stikkord. Hva mener vi med «kultur»?

Tja, – for vårt bruk noe ala et felles sett holdninger, verdier, ferdigheter og handlingsmønstre som gjelder for en avgrenset gruppe mennesker. – «Slik tenker vi,og slik gjør vi det her hos oss».

Og da støter vi straks på et lite paradoks: Vi har konkludert med at regler ikke er tilstrekkelig; – de bør støttes av en kultur. Men formelle regler har samtidig en klar rolle  som «kulturpusher» / «kulturdriver». M.a.o.: Uten regler i bånn går det tregt med kulturutvikling, og uten kultur blir den isolerte effekten av regler så som så. Tilbake til dette med en «avgrenset gruppe mennesker»: Hvis vi som

et tankeeksperiment betrakter dronemiljøet som én gruppe, og det tradisjonelle /  «bemannede» luftfartsmiljøet som en annen gruppe, kan vi spørre: Har disse to gruppene samme kultur? Eller er det tale om en kulturkollisjon? Eller noe midt i mellom?

Spørsmålet er selvsagt alt for generelt og upresist. Det er mange slags kulturer, så hva slags type  kultur er relevant i vår  sammenheng?

Det som er dronemiljøets og det tradisjonelle luftfartsmiljøets felles anliggende, er å unngå ulykker i størst mulig grad. Slik sett er det primært  sikkerhetskulturen  i de to gruppene som bør interessere oss. Og sikkerhetskultur kan vi vel løselig angi som et felles sett sikkerhetsfokuserte og sikkerhetsfremmende holdninger, verdier, ferdigheter, og handlingsmønstre for en gruppe mennesker. – «For å  fremme sikkerheten er dette måten vi gjør det på her hos oss».

Så da blir spørsmålet: Er sikkerhetskulturen like god og like grunnfestet i dronemiljøet som i «det bemannede»  luftfartsmiljøet?

Jeg tror ikke det.

Jeg tror at vektleggingen av sikkerhet,  sikkerhet,  sikkerhet rent faktisk i sterkere grad i dag gjennomsyrer det tradisjonelle luftfartsmiljøet,  enn dronemiljøet.

Hvis jeg har rett i dette, – vil det ikke være så merkelig:

Historikk og bakgrunn for de to gruppene / miljøene er forskjellig: Den utpreget sikkerhetsorienterte kulturen som i dag gjennomsyrer alle deler av den «bemannede del av luftfarten» kom ikke over natten. Den er resultat av et vell av erfaringer – herunder alt  for mange dyre og smertelige erfaringer – samt et løpende, systematisk oppfølgingsarbeid gjennom de siste 113 årene. Her står dronevirksomheten med en annen historikk.

De gode vekstvilkår som sikkerhetskulturen har hatt og har innen den bemannede del av luftfarten skyldes også andre forhold; f.eks. egeninteressen av å holde seg i live: Hvis jeg som «flygende pilot» gjør en feil kan jeg dø av det.

Og i forlengelsen av dette: Hvis  den flygelederen som sitter inne i fjellet på Røyken gjør en feil, – så   kan en masse mennesker dø av det. Det er ikke rom for feil. Og samtidig vet vi at det hele tiden skjer  feil. Med dét som bakteppe er det ikke til undres over at «den bemannede del av luftfarten» er fokusert på sikkerhet, sikkerhet, sikkerhet.

Tabber kan vi alle begå, og da skal vi ha et system – og for så vidt en kultur;  – just culture – for å fange  opp og å la flest mulig lære av de feil som gjøres. Men utenfor området for just culture faller bevisst opptreden som påfører deg selv eller andre en øket risiko. For å holde oss til den bemannede del av  luftfarten: Det er ikke «morsomt», ikke «tøft», men tvert om totalt uakseptabelt å «teste» ut om du som en godværsutdannet klubbflyger kan bringe deg selv og dine passasjerer helskinnet igjennom skylaget. Og tøyer du bevisst reglene om drivstoffreserve – så er det bannlyst. Gjør du dette én gang, så får du en gjennomgang – i vid forstand. Én gang til – og du blir kjeppjagd fra flyklubben. «Vi gjør ikke sånn her hos oss». I en viss kontrast til alt dette: Under flygingen står dronepiloter med bena relativt trygt plantet på bakken. Dronepilotfeil fører sjelden til  dronepilotens død. Alle i denne salen har en felles ambisjon om å utføre vår respektive flygende aktiviteter på en så sikker måte som mulig. Men den faktiske adferden vår er ikke bare er et resultat av bevisste ambisjoner

Adferden påvirkes også av den utdanning og erfaring man har. Og ikke minst av den sosiale kontroll  og påvirkning som man – i beste forstand – utsettes for i tette, sikkerhetskulturbærende miljøer som en flyklubb med instruktører  og andre medlemmer. Eller kanskje  i sterkere grad; – den bevisste og ubevisste påvirkning en yrkesflyger eller en flygeleder utsettes for,-  med kolleger og sikkerhetsfaglige «tunge» mennesker rundt seg hver dag man er på jobb. Her tror jeg det i dag er en vesensforskjell mellom det etablerte luftfartsmiljøet  og dronemiljøet. Og hva bør man gjøre med dette? Hvordan fremme en god, sterk, sikkerhetskultur i dronemiljøet?

Svaret mitt er ikke spesielt genialt; jeg tror man skal gjøre mer av  det man allerede har begynt på:

Norske myndigheter har gitt formelle regler. Disse reglene er det synspunkter på, – som det er på de fleste regler. Men at man har fått et første sett av etter mitt skjønn rimelig akseptable droneregler på plass er viktig, – også ut fra reglenes bidrag til å fremme en god sikkerhetskultur. Regelverkspleie og -utvikling får man så fortsette med bl.a. i samspill med de aktuelle miljøene.

Utdanning / opplæring: Jeg synes de tilløp man har sett fra norske myndigheter –  herunder Luftfartstilsynet – og den organiserte del av dronemiljøet, er positive.

Større grad av organisering: Å skape flere tette sosiale miljøer rundt dronevirksomheten som kan tjene som arnested for fremvekst og formidling av kunnskap og verdier, og med bevisstgjøring av individet / den enkelte utøver / den enkelte dronepilot.

Og så et ofte brukt honnørord som ikke bare er honnørord: Som aktører må vi alle opptre på en måte som fortjener respekt fra andre aktørgrupper, og tilsvarende fra myndighetene. Fallhøyden for dronevirksomheten er bokstavelig talt høy. Det skal ikke mer enn én Gullknapplignende affære med fatalt utfall til, før dronevirksomheten settes ti år tilbake. Men den forsvinner ikke.

Luftrommet vil i økende grad bli et – kall det felleseie – mellom bemannede  og ubemannedeluftfartøyer. Utfordringen er å holde gående den tilpasningsprosessen som et slikt felleseie forutsetter, under full ivaretagelse av sikkerheten, og ellers på en mest mulig komplikasjonsfri og smidig måte.